3月5日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議在北京順利召開，國務院總理李克強向大會做了《政府工作報告》（以下簡稱《報告》）。作為“十四五”的開局之年，今年的《報告》在強調保持經濟增速和政策延續性等短期目標的同時，也聚焦一些中長期問題，比如構建雙循環新發展格局、科技創新自主可控、降低碳排放以及鄉村振興等。以下十個要點值得關注：

·設定底線增速目標，強調高質量發展

·宏觀政策不急轉彎，繼續支持中小微企業

·消費投資有效結合，擴大內需

·加速城鎮化建設，推進戶籍制度改革

·提升創新能力，維護產業鏈供應鏈穩定

·發展新能源，降低碳排放

·實施鄉村振興戰略，確保糧食安全

·堅持“房住不炒”

·防止資本無序擴張，維護公平競爭的市場環境

·穩外貿穩外資，推動高水平對外開放

設定底線增速目標，強調高質量發展

《報告》對2021年國內生產總值增長設定在6%以上，體現了保持經濟運行在合理區間的要求。對十四五期間經濟增長目標的描述是：經濟運行保持在合理區間，各年度視情提出經濟增長預期目標。重點放在提高發展質量和效益上，促進增長潛力充分發揮。

新冠疫情對全球經濟造成了巨大沖擊。中國2020年GDP增長2.3%，雖然是去年全球唯一實現正增長的主要經濟體，但也是中國改革開放以來最低的增速。我們預期中國經濟將保持復蘇的趨勢，同時由于去年的低基數效應，今年GDP增速有望達到8.8%。因此，實現6%以上的增長難度不大。

我們認為可以從三個方面來理解2021的增速目標：1）6%以上和以往政府工作報告設定的增速目標比較一致，便于與今后的目標相銜接，保持政策的連續性。2）這一目標更多的體現了一種底線思維，顯示了我國對保持經濟穩定的重視和決心，有利于穩定市場預期。3）較低的增速要求也為深化改革開放保留了較大空間，有利于引導各方將重點放在高質量發展和優化產業結構上。

宏觀政策不急轉彎，繼續支持中小微企業

《報告》延續中央經濟工作會議維穩基調，提出將保持宏觀政策連續性，穩定性，可持續性，促進經濟運行在合理區間。

在財政政策方面，積極的財政政策要提質增效，更可持續。今年財政赤字率在3.2%左右，較去年大于3.6%的目標有所下調，但高于市場預期（3.0%左右）；地方政府專項債擬發行3.65萬億元，低于去年的3.75萬億元，但也高于市場預期（3萬億左右）。今年財政赤字總額計劃為3.57萬億元（包括中央2.75萬億元，地方8200億元），低于去年的3.76萬億。不再發行抗疫特別國債。

今年財政目標雖然較去年有所調低，但普遍高于市場預期，總體上屬于較寬松的財政政策。此外，中央對地方轉移支付，以及財政資金直達機制規模也均高于歷史水平。應對疫情和大規模減稅降費對去年地方財政帶來了較大的壓力。相對積極的財政措施將有利于緩解地方政府財政負擔，化解地方政府隱性債務風險；同時提升財政資金使用效率，使財政支出更多用于社會民生，確保“三保”任務（保基本民生，保工資，保運轉）的落實。

在減稅降費上，《報告》也提出延長部分階段性政策，進一步降低中小微企業稅費，同時從能源、交通、電信等基礎性行業推動降低企業生產經營成本。面對復雜多變的世界形勢和仍處于早期的經濟復蘇，延續對中小微企業的支持，有利于幫助市場主體恢復元氣，增強活力。

貨幣政策方面，穩健的貨幣政策要靈活精準、合理適度。M2和社會融資規模增速與名義經濟增速基本匹配，保持宏觀杠桿率和匯率基本穩定。與財政政策基調相同，貨幣政策亦強調對中小微企業的支持，例如：將延續普惠小微企業貸款延期還本付息政策，適當降低小微企業支付手續費等。此次《報告》強調要繼續引導金融系統向實體經濟讓利，使小微企業融資更加便利，預期企業整體融資成本將穩中有降。

新冠疫情后，很多主要經濟體的央行采取了大規模的量化寬松政策，很大一部分釋放的流動性進入資產市場，如股市、房地產、數字貨幣等，推升了資產價格。《報告》再次強調服務實體經濟是金融機構的“本分”，要把服務實體經濟放在更加突出的位置。使流動性更多流向科技創新、綠色發展以及中小企業市場主體中，實現精準滴灌。

今年CPI設定目標值為3%左右。2020年豬肉價格上升推動食品價格上漲，去年CPI通脹2.5%。今年隨著生豬供給的提升，豬肉價格將逐步回落。我們預期全年消費品價格溫和，物價漲幅保持在3%以下難度不大。較高的通脹預期可以給貨幣政策預留更多空間，在必要時支持經濟增長，保證宏觀經濟穩定運行。

消費投資有效結合，擴大內需

《報告》提出，在十四五時期要形成強大國內市場，構建新發展格局。通過全面促進消費，拓展投資空間，加快培育完整內需體系。《報告》中對如何穩定、擴大消費和有效投資提出多個重要著力點，圍繞改善民生拓展需求，促進消費與投資有效結合，實現供需更高水平動態平衡。

在促進消費上，2021年的工作重點將放在提高消費能力，改善消費環境。具體措施為：1）多渠道增加居民收入；2）健全城鄉流通體系，擴大縣鄉消費；3）穩定增加汽車、家電等大宗消費，完善汽車配套基礎設施，取消對二手車交易不合理限制；4）發展健康、文化、旅游、體育等服務消費；5）推進內外貿產品同線同標同質；6）推進線上線下更廣更深融合等。

收入是消費的基礎，提高居民收入、使國民收入更多流向居民部門，是擴大內需的關鍵所在。從收入群體來看，低收入群體的邊際消費傾向更高，通過健全城鄉流通體系，激發縣鄉等下沉市場消費潛力，對促進消費也具有事半功倍的效果。推進內外貿產品同線同標同質，亦能夠促進我國龐大的境外消費市場回流。此外，疫情給數字經濟帶來新的發展機遇，《報告》提出將充分利用“互聯網+”，推進線上線下深度融合。政府對新型消費的支持力度也會進一步提升，以拉動內需。

在擴大有效投資上，新增地方政府專項債，優先支持在建工程，并合理擴大適用范圍。投資將尤其關注以下方面：1）促進區域協調發展的重大工程建設；2）“兩新一重”建設，實施一批交通、能源、水利等重大工程項目，建設信息網絡等新型基礎設施，發展現代物流體系；3）民生相關建設項目，新開工改造城鎮老舊小區5.3萬個，提升縣城公共服務水平。此外，《報告》提出完善支持社會資本參與政策，在更多領域開放民間投資，將促進市場公平競爭，有利于提高資源的配置效率。

我們認為，促進區域協調發展的重大工程建設，發展現代化物流體系，將全面提升運輸效率，降低生產成本，促進各項生產要素的跨區域優化配置，形成國民經濟良性循環。通過5G基站、人工智能、大數據中心等新基建，能夠有效提高資金使用效率，助力我國數字產業化、產業數字化的發展，帶動社會智能升級。

加速城鎮化建設 推進戶籍制度改革

以城市群和都市圈為特點的新型城鎮化已經成為帶動我國產業升級、拉動內需，以及開展國際經貿合作的主要平臺。《報告》提出十四五期間，常住人口城鎮化率提高到65％。推動新型城鎮化的建設，亦是我國暢通國內大循環的重要抓手。

2019年，我國五大城市群以不到13%的國土面積積聚了46%的人口，并創造了近60%的國內生產總值。截至2019年，我國常住人口城鎮化率為60.6%,相比其他發達國家城鎮化率超過70%，我國當前的城鎮化水平仍然較低。我們研究發現，城鎮化率和消費存在著正相關的關系。城鎮化率高的地區通常經濟也更加發達，人均收入更高，也帶動了消費的增長。未來仍與需要加快城鎮化的建設，促進消費需求增長。

值得注意的是，2019年我國戶籍人口城鎮化率只有44%，與常住人口城鎮化率仍相差16個百分點，約2.2億人口并未實現真正意義的落戶。《報告》提出要進一步推動戶籍制度的改革，推動放開在就業地參加社會保險的戶籍限制。我們認為，在加速城鎮化建設的同時，應大力推進戶籍制度改革，更多流動人口在城市享受教育、醫療、養老、保證性住房等基礎設施和社會保障，將有助于消除勞動力在城市間合理流動的顧慮。從長期來看，這可以進一步釋放城市群的消費潛力。

提升創新能力，維護產業鏈供應鏈穩定

《報告》提出，在十四五時期，要堅持創新驅動發展，加快發展現代產業體系。堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。十四五期間，全社會研發經費投入年均增長要在7%以上，力爭投入強度高于“十三五”時期實際。

具體措施包括：1）推進國家實驗室建設；2）推進“科技創新2030—重大項目”；3）建設國際和區域創新中心；4）加大財政投入支持基礎研究，中央本級基礎研究支出增長10.6%；5）加強知識產權保護；6）強化企業創新主體的地位，鼓勵領軍企業組建創新聯合體；7）加大政策支持，延續執行企業研發費用加計扣除75%政策，將制造業企業加計扣除比例提高到100%；8）減輕科研人員不合理負擔等。

當前國際環境日趨復雜，中美關系進入長期博弈，加強國內科技自主創新，確保產業鏈、供應鏈安全是我國面臨的重要任務和挑戰。面對疫情下的全球產業鏈重構，十四五期間，我國將加強基礎學科的研發投入，加快攻關一批關鍵核心技術，推動產業向價值鏈上游移動。預計集成電路、高端芯片、新一代半導體技術等領域將得到更多的政策支持。此外，為激發市場主體活力，促進科技創新與實體經濟深度融合，推動企業創新發展，政府將繼續采用稅收優惠機制，激勵企業加大研發投入。政府還將通過提升制造業貸款份額，以支持制造業企業擴大設備更新和技術改造投資；同時發揮大企業引領支撐和中小微企業協作配套作用，實施好產業基礎再造工程，打造一批先進制造業集群，切實提升我國在科技創新、智能制造上的核心競爭力，進一步優化和穩定產業鏈供應鏈。

發展新能源，降低碳排放

在環保方面，《報告》提出繼續加強污染防治和生態建設，持續改善環境質量，促進生產生活方式向綠色轉型。在碳達峰、碳中和的工作安排上，《報告》也提出具體工作目標，十四五期間，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放需要分別降低13.5%和18%。電力熱力行業是我國目前碳排放的主要來源，今年的重點工作也提出北方地區清潔取暖率要達到70%，單位國內生產總值能耗降低3％左右。

今年《報告》提出了五項具體的工作內容：1）制定2030年前碳排放達峰行動方案；2）優化產業結構和能源結構，大力發展新能源；3）通過稅收優惠政策，培育壯大節能環保行業；4）推動碳交易和綠色金融，支持低碳發展；5）持續開展大規模國土綠化4行動。

優化產業結構和能源結構，大力發展新能源，不僅有助于我國推進低碳發展，實現碳排放目標，同時也將有利于保障國家能源安全。當前我國的能源結構仍以煤炭為主，也是世界最大的石油進口國。從能源供給看，加大對新能源的研發應用，培育壯大節能環保行業，能夠有效減少我國對外依存度，提升能源安全保障能力，對經濟社會穩定發展至關重要。

十四五期間，鋼鐵、水泥、化工等重工業企業將面臨更嚴格的碳排放量約束，必須進一步提高化石能源的利用效率。此外，隨著非化石能源成為能源增量的主力軍，光伏、風電、核電、氫能領域將迎來巨大的發展空間，新能源汽車機遇廣闊。同時，碳排放權交易和綠色金融等措施的展開，也將推動高耗能的產業加速轉型。

實施鄉村振興戰略，確保糧食安全

2020年我國幫助551萬人脫離貧困，完成全面脫貧攻堅目標。今年《報告》提出要鞏固脫貧攻堅成果，同時實施鄉村振興戰略，促進農業穩定發展和農民增收。疫情對農村地區和困難家庭等低收入群體的影響較大，持續時間較長。接續推進脫貧地區發展，可以有效防止這部分群體因疫情致貧返貧現象發生，避免貧富差距。同時，實施鄉村振興戰略，可以通過重點幫扶，加大農村公共基礎設施建設，促進城鄉融合發展，切實提升農民收入，擴大縣鄉消費。

此外，本次《報告》中也特別強調了糧食安全問題。2004年以來，連續18年的中央一號文件都是聚焦“三農”問題，今年也不例外。本次《報告》要求今年糧食產量保持在1.3萬億斤以上。保障糧食安全的核心是種子和耕地，《報告》也提出，在十四五期間要嚴守18億畝耕地，提高高標準農田的建設標準和質量；要加強種質資源保護利用和優良品種選育推廣，開展農業關鍵核心技術攻關。我們認為，十四五期間，種子技術研發、基地建設將得到更多的政策支持；農機裝備自動化、培育信息化等智慧農業將釋放巨大潛力。

堅持“房住不炒”

去年疫情后，房地產市場恢復態勢良好，房地產投資、新開工、房屋銷售等數據穩步回升，一些重點城市房價上漲較快。為了避免市場過熱、降低房地產風險，自下半年開始，政府加大了對房地產市場的調控力度，相繼推出“三道紅線”、房地產貸款集中度管理等措施。2020年房地產貸款余額增速8年來首次低于各項貸款增速，新增房地產貸款占各項貸款比重從2016年的44.8%下降到去年的28%，成果來之不易。

今年《政府工作報告》重申“房住不炒”。與此同時，《報告》提出發展租賃住房市場、增加土地供應、安排專項資金、集中建設等更有針對性的措施， 以解決大城市住房突出問題。我們認為，這些措施有利于房地產市場的長期發展，防范化解系統性風險。我們預計今年房地產市場將逐漸降溫，房地產投資增速較去年有所放慢。

防止資本無序擴張，維護公平競爭的市場環境

《報告》中提到“強化反壟斷和防止資本無序擴張，堅決維護公平競爭市場環境”。去年中央經濟工作會議也提到了將反壟斷和遏制資本無序擴張作為下一階段的工作重點。通過反壟斷工作，避免出現巨頭遏制競爭的現象，激發市場創新動力。

近年來世界各國不斷加強對互聯網巨頭企業的反壟斷審查，防止企業濫用市場地位，影響公平競爭的市場環境。2021年2月7日，國務院反壟斷委員會正式印發了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，明確提出保護市場公平競爭、依法科學高效監管、激發創新創造活力、維護各方合法利益等四條基本原則。

同時，我們認為數據治理問題也值得關注。在數字經濟時代，數據和勞動、資本、土地一樣，都是重要的生產要素，但目前對于數據的產權界定還存在爭議，對數據的監管不夠完善，個人隱私保護也有很多問題需要解決。我國《數據安全法》和《個人隱私保護法》草案也已經分別通過審議，目前正在加緊制定之中，有望在近期內頒布。

穩外貿穩外資，推動高水平對外開放

《報告》中提到“實行高水平對外開放，促進外貿外資穩中提質”。外貿外資的高質量發展是改革開放的重要內容，也是我國經濟增長的重要動力。

外貿方面，將在中小外貿企業信貸和出口信用保險上給予更多支持。充分發揮上海、北京、廣州等城市的區位優勢，舉辦展會，為全球提供前沿商品和服務的展示與交易平臺，推動國際物流暢通，通關便利。

外資方面，2020年我國實際使用外資逆勢上揚，非金融領域實際使用外資增長4.5%，成為全球第一大外資流入國。中國將通過營造更加優良的營商環境，落實好外商投資法及其實施條件，持續推動營商環境的市場化法治化和國際化，使外資在中國有更好的環境、更好的發展。

同時，我國將進一步深化區域經濟合作，如推動RCEP盡快生效實施、中歐投資協定簽署，并加快與日本、韓國、等經濟體自貿協定談判進程，積極考慮加入CPTPP。良好的制度環境也將有助于我國加強與東盟、東亞以及歐盟的聯系，在全球和亞太區域內構建更加完整的供應鏈和價值鏈。

（作者為畢馬威中國首席經濟學家）

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